4 บทบาทหน่วยงานประกันเงินฝากต่างประเทศ เสริมเสถียรภาพเศรษฐกิจ สร้างความมั่นใจให้ประชาชน
ระบบสถาบันการเงิน (สง.) เป็นหนึ่งในกลไกสำคัญที่ช่วยขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศผ่านการให้บริการทางการเงินหลากหลายรูปแบบ รวมถึงการได้รับเงินจากบริษัทต่าง ๆ และประชาชน ในรูปแบบของการรับฝากเงิน การดูแลเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินเพื่อป้องกันไม่ให้ประสบปัญหาที่อาจลุกลามไปสู่ระบบเศรษฐกิจและกระทบต่อความเชื่อมั่นของประชาชนจึงเป็นเรื่องสำคัญ
ด้วยเหตุนี้ ประเทศต่าง ๆ จึงได้นำระบบตาข่ายความมั่นคงทางการเงิน (Financial Safety-Net: FSN) เข้ามาช่วยในการสร้างเสริมเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน
โดยแนวคิดของ FSN จะตั้งอยู่บนพื้นฐานของการประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ประกอบด้วย ธนาคารกลาง หน่วยงานกำกับดูแล สง. หน่วยงานแก้ไขปัญหา สง. หน่วยงานประกันเงินฝาก (หรือที่ในประเทศไทยเรียกว่าหน่วยงานคุ้มครองเงินฝาก) และกระทรวงการคลัง ซึ่งครอบคลุมบทบาทหน้าที่ตั้งแต่
- การกำกับดูแล สง. ซึ่งเป็นกลไกด่านแรกสุดในการดูแลความมั่นคงของ สง.
- การมีแหล่งกู้ยืมสุดท้าย (Lender of Last Resort) เมื่อ สง. ประสบปัญหาสภาพคล่องและไม่สามารถกู้ยืมจากแหล่งเงินอื่นได้
- การแก้ไขปัญหา สง. ที่ประสบปัญหา เพื่อให้ สง. สามารถกลับมาดำเนินกิจการได้ตามปกติ หรือหากจะต้องปิดกิจการ จะต้องทำให้เกิดความมั่นใจได้ว่าขั้นตอนการปิดกิจการจะเป็นไปอย่างราบรื่น ไม่กระทบไปยัง สง. อื่น
- การประกันหรือการคุ้มครองเงินฝาก เพื่อให้ประชาชนมั่นใจได้ว่าหาก สง. ประสบปัญหาจนถึงขั้นปิดกิจการ ประชาชนในฐานะผู้ฝากเงินจะยังสามารถได้รับเงินคืน ทำให้ไม่ตื่นตระหนกแห่ถอนเงินจนเกิดเป็นปัญหาลุกลาม
โดยเฉพาะหน่วยงานประกันเงินฝากในปัจจุบัน นอกจากที่มีหน้าที่หลักในการจ่ายเงินคืนแก่ผู้ฝากในกรณีที่ สง. ปิดกิจการแล้ว ในหลายประเทศยังได้ปรับบทบาทของหน่วยงานนี้ให้มีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินมากขึ้น
ทั้งเพื่อจำกัดผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อระบบโดยรวม และเพื่อให้สามารถรับมือกับวิกฤตการเงินที่ซับซ้อนและรุนแรงได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น ในปี 2566 ที่ผ่านมา ระบบการเงินโลกเกิดความผันผวนอย่างมีนัยสำคัญ จากปัญหา สง. ที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกา
โดยเฉพาะกรณีปัญหาของ Silicon Valley Bank (SVB) ส่งผลให้ภาครัฐ โดยเฉพาะสถาบันประกันเงินฝากสหรัฐอเมริกา เข้าไปแก้ไขปัญหา เพื่อไม่ให้เกิด ‘โดมิโนเอฟเฟกต์ (Domino effect)’ ที่อาจลุกลามไปยังสถาบันการเงินอื่น ๆ หรือแม้แต่ระบบการเงินระหว่างประเทศ ในกระบวนการนี้ หน่วยงานประกันเงินฝากมีบทบาทแตกต่างกันไปตามโครงสร้างกฎหมายและนโยบายของแต่ละประเทศ
ในสหรัฐอเมริกา หน่วยงานประกัน อย่างสถาบันประกันเงินฝากสหรัฐอเมริกา (Federal Deposit Insurance Corporation : FDIC) ทำหน้าที่แก้ไขปัญหา สง. โดยมีเครื่องมือในการแก้ไขปัญหา สง. ได้แก่
- การแปลงหนี้เป็นทุน (Bail-in) กรณีเกิดวิกฤต Systemic
- การขายและโอนสินทรัพย์ไปยัง สง. อื่น (Purchase and Assumption: P&A
- การจัดตั้งธนาคารเฉพาะกิจชั่วคราว (Bridge Bank)
- การจ่ายเงินให้แก่ผู้ฝากและการชำระบัญชี
โดย FDIC จะเลือกวิธีการแก้ไขปัญหา สง. ที่ใช้ต้นทุนต่ำสุด (Least Cost) โดยเครื่องมือหลักที่ FDIC ใช้ในการแก้ไขปัญหา สง. จะเลือกใช้การขายและโอนสินทรัพย์ไปยัง สง. อื่น (P&A) เป็นหลัก โดยใช้แหล่งเงินจากกองทุนของหน่วยงาน (Deposit Insurance Fund) ซึ่งได้จากเก็บค่าธรรมเนียมจากสมาชิก
อย่างไรก็ดี หากปัญหาที่เกิดขึ้นลุกลามจนอาจกระทบต่อระบบจนเกิดวิกฤต (Systemic) FDIC สามารถดำเนินมาตรการพิเศษ (Systemic Risk Exception) ที่เหมาะสม แม้ว่าจะไม่ใช่วิธีที่ต้นทุนต่ำที่สุดในการแก้ไขปัญหา สง. เพื่อเสริมสร้างความเชี่อมั่นต่อระบบสถาบันการเงิน ป้องกันการเกิดปัญหาลุกลามเป็นวงกว้างจนกระทบเศรษฐกิจ
ขณะที่ อินโดนีเซีย สถาบันประกันเงินฝากอินโดนีเซีย (Indonesia Deposit Insurance Corporation: IDIC) ก็มีบทบาทที่กว้างขวางมากเช่นกัน โดยนอกจากจะจ่ายเงินคืนผู้ฝากแล้ว ยังสามารถเข้าไปสนับสนุนการฟื้นฟูธนาคารด้วยวิธีต่าง ๆ เช่น
- การให้ความช่วยเหลือทางด้านเงินทุนชั่วคราวแก่ สง. ที่ประสบปัญหา
- การโอนทรัพย์สินและหนี้สินให้แก่ Bridge Bank
- การแปลงหนี้เป็นทุน
- การควบรวม สง. ที่ประสบปัญหา
- การให้กู้ยืมเงินหรือรับประกันหนี้ของ สง. ที่มีปัญหา
- การปรับโครงสร้างหนี้สินและทรัพย์สินของ สง. และการบังคับให้ผู้ถือหุ้นรับส่วนสูญเสีย
- การจ่ายเงินให้แก่ผู้ฝากและการชำระบัญชี
สำหรับแหล่งเงินที่ใช้ในการแก้ไขปัญหา สง. IDIC แบ่งแยกเงินกองทุนเป็น 2 ส่วน คือ Deposit Insurance Fund และ Banking Restructuring Program Fund (BRP) ซึ่งทั้ง 2 กองทุนจะมีวัตถุประสงค์การใช้ที่แตกต่างกัน
โดย Deposit Insurance Fund มีวัตถุประสงค์การใช้สำหรับแก้ไขปัญหา สง. ในกรณีทั่วไป ขณะที่ BRP มีวัตถุประสงค์การใช้เพื่อรับมือกับปัญหาวิกฤต สง. ที่อาจส่งผลต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ
ในสหราชอาณาจักร จะมีสถาบันประกันเงินฝากสหราชอาณาจักร (Financial Services Compensation Scheme: FSCS) มีบทบาทหน้าที่ในการประกันเงินฝากเท่านั้น
ส่วนหน่วยงานที่ทำหน้าที่แก้ไขปัญหา สง. คือ ธนาคารกลางอังกฤษ (Bank of England: BoE) โดยมี Prudential Regulation Authority (PRA) เป็นหน่วยงานที่อยู่ภายใต้ธนาคารกลาง ทำหน้าที่พิจารณาว่า สง. ที่กำลังประสบปัญหา (Going concern) จะต้องถูกสั่งปิดกิจการและดำเนินการแก้ไขปัญหา สง. หรือไม่ และมีหน้าที่ให้คำแนะนำเกี่ยวกับแนวทางการแก้ไขปัญหา สง.
ทั้งนี้ มีเครื่องมือในการแก้ไขปัญหา สง. ได้แก่
- การแปลงหนี้เป็นทุน
- การขายทรัพย์สินหรือหุ้นทั้งหมดหรือบางส่วนให้เอกชน (P&A)
- การขายทรัพย์สินหรือหุ้นทั้งหมดหรือบางส่วนให้ Bridge Bank
- การขายทรัพย์สินหรือหุ้นทั้งหมดหรือบางส่วนให้ Asset Management Vehicle
- การให้กระทรวงการคลังเข้าถือหุ้นใน สง. ที่มีปัญหาชั่วคราว
ทั้งนี้ ทางการจะใช้อำนาจเข้าแทรกแซงเพื่อแก้ไขปัญหา สง. ได้ก็ต่อเมื่อ BoE พิจารณาแล้วว่าการเข้าแทรกแซงดังกล่าวจะเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ ซึ่งหากประเมินแล้วไม่เข้าข่ายเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ สง. จะเข้าสู่กระบวนการล้มละลาย
ทั้งนี้ FSCS ในอนาคต กำลังจะมีบทบาทร่วมในการจัดหาเงินทุนเพื่อแก้ไขปัญหา สง. โดยกำลังอยู่ในระหว่างการปรับปรุงกฎหมายเพื่อขยายบทบาทให้สามารถสนับสนุนกระบวนการแก้ไขปัญหาได้มากขึ้น
Alternate-X สรุปให้
ระบบสถาบันการเงินมีบทบาทสำคัญต่อเศรษฐกิจ การรักษาเสถียรภาพเป็นเรื่องจำเป็นเพื่อป้องกันผลกระทบลุกลามในระบบการเงิน หลายประเทศจึงใช้ระบบ “ตาข่ายความมั่นคงทางการเงิน” (FSN) เพื่อประสานการทำงานของธนาคารกลาง หน่วยงานกำกับ และสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ปัจจุบันบทบาทของหน่วยงานคุ้มครองเงินฝากในต่างประเทศขยายจากเดิมที่เน้นการจ่ายเงินคืนผู้ฝาก สู่การมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินเชิงรุก เพื่อสร้างเสถียรภาพและความมั่นใจต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม
